Modificarea procentului de ocupare a terenului prin PUD

Planul urbanistic de detaliu (PUD) este documentaţia de urbanism cu care se întâlnesc cel mai des persoanele private interesate de construirea unei clădiri. Obţinerea unei autorizaţii de construire depinde de modul în care proiectul propus se încadrează sau nu în prevederile planului urbanistic general (PUG) al oraşului, precum şi de existenţa în PUG a unei reglementări suficient de detaliate pentru parcela în cauză, care să permită direct emiterea unei autori­zaţii de con­s­truire.

În situaţia în care se do­reşte derogarea de la condiţiile de construire stabilite prin PUG, sau detalierea acestora în cazul în care prevederile PUG sunt insuficiente pentru emiterea directă a unei autorizaţii de construire, în primul rând trebuie să se stabilească procedura co­rectă pentru aprobarea modificării sau respectiv a detalierii dorite.

Concret, regula stabilită de Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul este că derogarea de la parametrii urbanistici stabiliţi prin PUG se poate face doar prin documentaţii de tip PUZ (plan urbanistic zonal), în timp ce un PUD poate doar să detalieze prevederile din documentaţiile de rang superior (PUG, şi dacă există în zona respectivă, PUZ).

În practică se întâmplă însă surprinzător de frecvent ca modificarea unor parametri din PUG să fie realizată printr-o documentaţie PUD. Există o jurisprudenţă foarte bogată cu privire la anularea planurilor urbanistice de detaliu pe motivul că modificările condiţiilor de construire avute în vedere se puteau realiza numai prin întocmirea unui plan urbanistic zonal. Consecinţele într-o astfel de situaţie sunt unele grave în situaţia în care planul a fost şi aplicat în practică, anularea planului urbanistic de detaliu atrăgând şi anularea autorizaţiei de construire în majoritatea speţelor care au ajuns pe rolul instanţelor.

În acest context, se impun câteva clarificări cu privire la normele legale aplicabile, în special în legătură cu reglementarea prin PUD a procentului de ocupare a terenului (POT).

Procentul de ocupare a terenului este raportul dintre suprafaţa construită (amprenta la sol a clădirii sau proiecţia pe sol a perimetrului etajelor superioare) şi suprafaţa parcelei, reprezentând unul dintre aspectele cele mai importante avute în vedere la momentul construirii.

O parte din confuzia practicienilor privind intervenţiile admise asupra parametrului POT printr-o documentaţie de tip PUD îşi are originea în evoluţia legislativă.

O practică în acest sens a fost creată în Bucureşti în baza prevederilor din PUG-ul Municipiului Bucureşti aprobat în anul 2000 (Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/2000), care stabi­leau posibilitatea modificării POT pe baza unui PUD. Şase ani mai târziu, această practică a fost consfinţită de o modificare a Legii nr. 350/2001 (care în forma iniţială nu conţinuse prevederi exprese în acest sens).

În anul 2008, însă, o altă intervenţie legislativă de modificare a Legii nr. 350/2001 a stabilit faptul că POT stabilit prin PUG se poate modifica doar printr-o documentaţie PUZ. Cu unele modificări de formulare, aceas­tă regulă există şi astăzi în Legea nr. 350/2001.

Continuarea practicii de modificare a parametrului POT prin documentaţii PUD şi după 2008 este lipsită de orice temei legal. Un factor care a susţinut această practică, devenită neconformă cu Legea nr. 350/2001, a fost faptul că PUG-ul Municipiului Bucureşti a continuat să păstreze prevederea menţionată mai sus mult după modificarea legii. Abrogarea acestei prevederi a avut loc abia prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 341 din 14 iunie 2018.

Nici prevederile din forma actuală a Legii nr. 350/2001 nu au cea mai fericită formulare, fiind necesar un efort de interpretare pentru a înţelege logica legiuitorului. O interpretare corelată a prevederilor duce însă la concluzia că un PUD nu poate majora POT stabilit prin PUG sau PUZ.

Astfel, art. 32 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 prevede ca se pot aduce următoarele modificări reglementărilor din PUG:

"a) prin PUZ se stabilesc reglementări noi cu privire la regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei;

b) prin PUD se stabilesc reglementări cu privire la accesurile auto şi pietonale, retragerile faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei, conformarea arhitectural-volumetrică, modul de ocupare a terenului, designul spaţiilor publice, după caz, reglementări cuprinse în ilustrarea urbanistică, parte integrantă din documentaţia de urbanism.".

Articolul de mai sus este destul de clar, fiind făcută o distincţie evidentă între modificarea POT, care este posibilă doar prin PUZ, şi stabilirea de reglementări privind modul de ocupare a terenului (respectiv reglementări de amplasare efectivă a construcţiei, respectând valoarea maximală a POT stabilită de PUG), care este posibilă prin PUD.

Art. 48 alin. (2) lit. c) are însă o formulare care poate crea confuzie dacă este citită independent de alte prevederi ale legii, respectiv se stabileşte faptul că "Planul urbanistic de detaliu este instrumentul de proiectare urbană care detaliază cel puţin: c) procentul de ocupare a terenului şi modul de ocupare a terenului".

Acest articol pare, la o primă vedere, să permită modificări cu privire la POT, nefiind evident cum altfel s-ar putea interpreta "detalierea POT" raportat la "detalierea modului de ocupare a terenului". Prevederea trebuie însă corelată cu art. 32 alin. (5) de mai sus, precum şi cu celelalte două aliniate ale art. 48, care prevăd: "(1) Planul urbanistic de detaliu are caracter de reglementare specifică pentru o parcelă în relaţie cu parcelele învecinate. Planul urbanistic de detaliu nu poate modifica planurile de nivel superior." şi "(3) Planul urbanistic de detaliu se elaborează numai pentru reglementarea amănunţită a prevederilor stabilite prin Planul urbanistic general sau Planul urbanistic zonal".

Rezultă deci caracterul definitoriu al PUD ca documentaţie de urbanism de reglementare specifică, care preia reglementările stabilite în planurile de nivel superior (PUG sau, după caz, PUZ) şi le implementează efectiv, stabilind detaliile de realizare a proiectului de construire, dar care nu poate să vină cu reglementări noi faţă de cele din planurile de nivel superior.

Aceasta este şi interpretarea dată de majoritatea instanţelor de judecată. Curtea de Apel Bucureşti explică interpretarea corelată a legii într-o decizie care a anulat un PUD aprobat în Sectorul 1, precum şi autorizaţia de construire emisă ulterior în baza acestuia. Astfel, Curtea de Apel a reţinut că "în raport de aceste dispoziţii legale, rezultă în mod clar că prin planul urbanistic de detaliu nu poate fi modificat procentul de ocupare a terenului stabilit prin planurile de nivel superior. Este adevărat că alin. (2) al art. 48 stabileşte că prin planul urbanistic de detaliu se reglementează, între altele, şi procentul de ocupare a terenului, însă această prevedere se interpretează în sensul că prin PUD se poate stabili un POT care să se încadreze în limita maximă a POT stabilită prin planurile de nivel superior, iar nu să se stabilească un POT care să modifice pe cel din planurile de nivel superior, aşa cum în mod eronat susţin recurenţii-pârâţi".

Prin urmare, în planificarea unui proiect trebuie să se ţină cont de interpretarea dată de instanţe Legii nr. 350/2001 şi să se evite majorarea prin PUD a oricăror parametri urbanistici stabiliţi prin PUG sau PUZ, inclusiv procentul de ocupare a terenului. De asemenea, o clarificare la nivelul viitorului cod al urbanismului privind rolul şi reglementările permise prin PUD ar fi utilă.