Finanţări europene Lecţii învăţate

Luiza Manolea, consultant Romania Green Building Council

Avem nişte bani. Cum îi folosim?

Mai precis, nu îi avem încă, însă ne dorim să atragem 39,9 miliarde de euro din fonduri europene pe parcursul exerciţiului financiar 2014 - 2020. Cât despre modul de folosire a acestora, ne aşteptăm să fie alocate sume mai mari pentru creşterea competitivităţii mediului de afaceri şi sprijinirea IMM-urilor, infrastructură educaţională şi socială, infrastructură de sănătate, eficienţă energetică, infrastructură de transport local şi interconectivitate(1). Cadrul strategic şi priorităţile în cheltuirea acestor bani vor fi stabilite în Acordul de parteneriat, pe care România doreşte să îl transmită, în versiune îmbunătăţită faţă de cea din 6 iunie 2013(2), Comisiei Europene în septembrie 2013.

Însă, ce am stabilit până acum(3) şi care sunt direcţiile de finanţare care ar trebui să fie îmbunătăţite în domeniile relevante clădirilor verzi?

Am stabilit că dorim să sprijinim tranziţia către o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon în toate sectoarele, deci, inclusiv în sectorul construcţiilor. Şi pentru a ajunge să avem o asemenea economie, ar trebui să urmărim o serie de priorităţi, care se axează pe:

- lucrări de izolare termică a blocurilor de locuinţe, în special a celor construite până în anul 1990;

- modernizarea reţelelor de încălzire de cartier, precum şi a altor centrale de cogenerare, pentru a furniza căldura şi apa caldă necesare.

- adoptarea de tehnologii inteligente de construire şi de standarde termice înalte cu privire la construcţia de clădiri noi şi la renovarea clădirilor existente.

Energia din surse regenerabile care să fie integrată în clădiri nu joacă un rol important printre priorităţile deja stabilite. Astfel, chiar dacă energia verde este enumerată printre priorităţi, importanţa ei pentru sectorul construcţiilor de clădiri este foarte limitată, întrucât, pe de o parte, este condiţionată de demonstrarea unei justificări a investiţiilor în acest domeniu şi, pe de altă parte, vizează doar producţia mare de energie, ce nu este specifică clădirilor. Cât despre eficienţa energetică, şi aceasta este menţionată printre priorităţi, însă fără a avea o relevanţă evidentă pentru sectorul clădirilor, deoarece priveşte doar industria şi agricultura.

Însă, aşa cum sunt prevăzute priorităţile în acest moment, nu valorificăm la maximum oportunităţile de dezvoltare a sectorului energiei din surse regenerabile şi a celui de eficientizare energetică, în sensul de a atinge ţinta unei economii cu emisii scăzute de dioxid de carbon. Acest neajuns a fost remarcat şi de către Comisia Europeană în criticile formulate la adresa Acordului de parteneriat. Prin urmare, din septembrie 2013 ne aşteptăm ca versiunea îmbunătăţită a definirii strategiei şi priorităţilor de cheltuire a banilor europeni să ţină seama şi de o serie de recomandări, printre care:

- să includă referiri la schemele de sprijin pentru producerea energiei din surse regenerabile;

- să coreleze priorităţile propuse la finanţare pentru anii 2014-2020 cu priorităţile deja stabilite în Planul naţional de acţiune pentru eficienţă energetică şi Planul naţional de acţiune în domeniul energiei regenerabile;

- să acorde eficienţei energetice a clădirilor un loc principal, reflectat în priorităţile de finanţare, fără a se limita la reabilitarea termică a blocurilor;

- să estimeze randamentul investiţiilor în domeniul schimbărilor climatice prin raportare la beneficiile aduse mediului şi să abordeze şi finanţarea acestor tipuri de investiţii.

Pe lângă preocupările pentru definirea cât mai bună a ţintelor de atins în următorii şapte ani, pentru a ne construi un drum cât mai lin şi lipsit de obstacole astfel încât nivelul absorbţiei fondurilor nerambursabile să fie cât mai mare, ar trebui să ţinem seama şi de greşelile făcute în perioada 2007-2013, pentru a le evita pe viitor.

Sintagma "absorbţia fondurilor europene" pare să fi câştigat o reputaţie cel puţin proastă până în prezent, mare parte din cauza neregulilor întâlnite în principal în procedurile de achiziţii publice(4) care au determinat blocaje în finanţări şi tăieri de fonduri(5), pe lângă alte consecinţe negative. Însă, acest lucru se doreşte reparat. Iar un prim pas a fost făcut prin publicarea în Monitorul Oficial nr. 481 din 1 august 2013 a "Ghidului privind principalele riscuri identificate în domeniul achiziţiilor publice şi recomandările Comisiei Europene ce trebuie urmate de autorităţile de management şi organismele intermediare în procesul de verificare a procedurilor de achiziţii publice".

Chiar dacă acest Ghid cuprinde doar recomandări, nefiind un text de lege obligatoriu, utilitatea enumerării chestiunilor care ar trebui evitate în viitoarele licitaţii este de necontestat atât pentru autorităţile publice care doresc să achiziţioneze lucrări de construcţie, cât şi participanţilor la licitaţii. De asemenea, utilitatea este demonstrată şi în ceea ce-i priveşte pe constructorii de clădiri verzi, căci, începând din 1 ianuarie 2014, în baza obligaţiilor legale, se previzionează o serie de licitaţii pentru achiziţionarea ori renovarea de clădiri care aparţin administraţiei publice centrale, clădiri ce trebuie să îndeplinească cel puţin cerinţele minime de performanţă energetică(6).

Dar ce lecţii am învăţat?

Iată în continuare un rezumat al Ghidului pomenit mai sus, în care trec în revistă unele greşeli întâlnite frecvent în trecut şi soluţiile de a le evita în viitoarele licitaţii.

La stabilirea criteriilor de calificare şi selecţie autorităţile ar trebui să se asigure, pe de o parte, că una este scris în anunţul de participare şi cu totul altceva este scris în documentaţia de atribuire (fişa de date a achiziţiei, caietul de sarcini) şi, pe de altă parte, că sunt "obiective, nediscriminatorii şi proporţionale cu complexitatea şi obiectul contractului", astfel încât "să reflecte posibilitatea concretă a operatorului economic de a îndeplini contractul." De exemplu:

- autorităţile ar trebui să evite să introducă criterii de calificare prin raportare la o anumită arie geografică restrânsă, cum ar fi stabilirea unei unităţi de producţie la o anumită distanţă de locul de desfăşurare a proiectului ori în România;

- solicitarea experienţei similare pentru un anumit tip de proiect ar trebui să nu fie restrânsă în mod artificial; este dat exemplul construcţiei unei şcoli, unde constructorul trebuia să facă dovada că are experienţă specifică în şcoli, o altă experienţă în construcţie de clădiri nefiind admisă;

- dovezile solicitate pentru demonstrarea îndeplinirii unui anumit criteriu de calificare să fie rezonabile; un exemplu de solicitare nerezonabilă fiind aceea a copiilor facturilor pentru demonstrarea cifrei de afaceri în domeniul de activitate aferent obiectului contractului.

- autorităţile ar trebui să solicite doar certificate sau autorizaţii care sunt relevante pentru îndeplinirea contractului; un exemplu negativ este cel al solicitării certificării ISO 9001 de la producător.

Cât priveşte criteriul de atribuire a contractului potrivit "ofertei celei mai bune din punct de vedere economic", autorităţile ar trebui să se asigure că factorii de evaluare sunt clari, cuantificabili şi conduc la evaluări obiective, eliminând subiectivismul. Astfel, se recomandă evitarea unor factori de evaluare precum, de exemplu, "timpul de remediere a defecţiunilor" - ce nu poate fi estimat la momentul licitaţiei, "înţelegerea caietului de sarcini şi a obiectivelor proiectului" - ce lasă cale liberă interpretării subiective ale membrilor comisiei de evaluare.

Pentru evitarea preţurilor de dumping, legislaţia noastră prevede că autoritatea trebuie să solicite informaţii suplimentare ofertanţilor care propun un preţ mai mic de 85% din valoarea estimată a contractului ori a mediei aritmetice a cel puţin alte cinci oferte valabile. Şi doar dacă ofertantul nu poate justifica această reducere de preţ, să declare oferta inacceptabilă şi s-o respingă. Însă, unele autorităţi contractante au respins oferte cu preţ mic doar pentru că erau sub pragurile de 85% mai sus-menţionate, fără a verifica dacă într-adevăr un asemenea preţ mai mic era nejustificat, deci, de dumping.

O altă practică greşită a fost de a încadra modificările aduse criteriilor de calificare ori de selecţie la clarificări şi nu la erată adusă anunţului de participare, ceea ce a avut drept consecinţă limitarea transparenţei şi a numărului potenţialilor ofertanţi interesaţi.

Printre cele mai evidente erori comise amintesc aici:

- modificarea condiţiilor contractului încă de la semnarea lui, astfel încât acestea să fie mult mai permisive şi mai avantajoase ofertantului câştigător faţă de cele publicate în documentaţia de atribuire, care erau cunoscute şi aplicabile celorlalţi ofertanţi;

- neaplicarea sancţiunilor prevăzute în contract. Astfel, de exemplu, autoritatea a acceptat o durată neverosimilă de 11 zile calendaristice pentru executarea unui contract ce presupunea atât proiectarea, cât şi executarea de lucrări de reabilitare a aproximativ 100 km de drum naţional, durată ce aducea un punctaj maxim la evaluarea ofertei, doar pe justificarea tragerii la răspundere a ofertantului în cazul în care nu respectă respectivul termen, sancţionare ce nu s-a concretizat, însă, niciodată.

- Încheierea de acte adiţionale la contractul iniţial prin negociere fără publicarea vreunui anunţ de participare în prealabil, însă, fără a se respecta condiţiile ca depăşirea valorii iniţiale să fie de maxim 20% ori ca acest lucru să se facă în cazul existenţei unor circumstanţe imprevizibile. De fapt, multe autorităţi au dat interpretări foarte generoase, lipsite de obiectivitate. În Ghid se dau câteva exemple de interpretări obiective ale circumstanţelor imprevizibile: "dezastre naturale, noi cerinţe rezultate din adoptarea de noi reglementări legislative, condiţii tehnice care nu ar fi putut fi prevăzute în ciuda investigaţiilor tehnice care au stat la baza proiectului sau a avizelor care au stat la baza aprobării proiectului tehnic etc.)".

Tot la capitolul contract încheiat deja s-a atras atenţia asupra faptului că orice modificare substanţială pe timpul duratei lui de valabilitate trebuie să fie considerată ca fiind o nouă atribuire de contract şi trebuie organizată o altă licitaţie. Ghidul precizează că o modificare este substanţială atunci când, spre exemplu, introduce condiţii care, dacă ar fi existat de la început, ar fi permis participarea la licitaţie şi a altor operatori interesaţi sau ar fi permis atribuirea contractului altui ofertant. De exemplu, în contractul iniţial cunoscut de toţi ofertanţii nu se oferea niciun fel de avans, însă după încheierea contractului cu ofertantul câştigător s-a acordat avansul maxim permis de lege. Alte modificări considerate substanţiale sunt cele care schimbă echilibrul economic al contractului în favoarea contractantului ori cele care extind foarte mult obiectul contractului, astfel încât să cuprindă bunuri, servicii sau lucrări care nu erau incluse iniţial.

Ghidul recomandă, de asemenea, să se acorde o mare atenţie conflictului de interese. În practică s-au întâlnit situaţii care pe viitor ar trebui evitate, cum ar fi :

- contractarea unor consultanţi care, în loc să pregătească o documentaţie de atribuire cât mai neutră, includ elemente care avantajează un anume companie ;

- furnizarea deliberată de informaţii eronate cu privire la evaluarea ofertelor, care influenţează rezultatele licitaţiei şi denaturează concurenţa ;

- primirea unor oferte trucate care, spre exemplu, au creat aparenţa unui număr mare de ofertanţi.

Dincolo de toate greşelile mai mult sau mai puţin voite întâlnite în licitaţiile organizate până acum, nu trebuie să uităm că există şi exemple bune. Iar dacă alăturăm acestora recomandările de bune practici identificate până acum, putem crea baza necesară care să ne permită să mergem cu succes mai departe şi, prin urmare, să reuşim să reabilităm sintagma «absorbţia fondurilor europene».

(1) http://www.realitatea.net/ dialogul-cu-ce-pentru-elaborarea-acordului-de-parteneriat-2014-2020-respecta -calendarul-agreat_1229334.html

(2) http://www.fonduri-ue.ro/res/ filepicker_users/cd25a597fd-62/ 2012-2020/doc/draft_AP_06.06.2013.pdf

(3) Potrivit Acordului de parteneriat publicat în 6 iunie 2013.

(4) O culegere de speţe a fost alcătuită de Institutul pentru Politici Publice (IPP) în parteneriat cu Asociaţia Municipiilor din România (AMR) şi societatea de avocatură Ţuca Zbârcea & Asociaţii, pe care o puteţi obţine de aici: http://www.ipp.ro/pagini/colec355ie-de-spe355e-reprezentand.php# şi ale cărei concluzii sunt prezentate aici : http://www.ipp.ro/library/ IPPconcluziicorectii.pdf

(5) O situaţie cu corecţiile financiare aplicate se găseşte aici: http:// regio-adrcentru.ro/Document_Files/ PORInfoBeneficiari/00001381/6a2ne_Situatie%20cu%20corectiile%20financiare.pdf

(6) Potrivit art. 5 alin. 1 din Directiva nr. 2013/27/UE privind eficienţa energetică, administraţia centrală din România trebuie să renoveze anual, la nivelul atingerii cel puţin a cerinţelor minime de performanţă energetică, 3% din suprafaţa totală a clădirilor încălzite şi/sau răcite, deţinute şi ocupate, a căror suprafaţă depăşeşte 500 mp. De asemenea, potrivit art. 6 (1) din aceeaşi Directivă, autorităţile publice centrale trebuie să achiziţioneze ori să închirieze doar clădiri cu eficienţă energetică înaltă, în momentul în care valoarea estimată fără TVA a acestor contracte depăşeşte pragul de 200.000 de Euro (180.000 de Euro pentru cele 70 de autorităţi centrale enumerate în Anexa IV a Directivei nr. 2004/18/CE privind achiziţiile publice).