Soluţii pe timp de criză: Insolvenţa unităţilor administrativ teritoriale

av. Oana Albota, partener Peli Filip

În data de 24 mai 2013 a intrat în vigoare Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 46/2013 ("OUG 46/2013") privind criza financiară şi insolvenţa unităţilor administrativ teritoriale, urmată în iulie 2013 de aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea procedurilor privind raportarea situaţiilor de criză financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, adoptate prin Ordinul comun al ministrului Finanţelor Publice 821/2013 şi ministrului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 2247/2013.

Conceptele de "criză financiară" şi de "insolvenţă a unităţilor administrativ teritoriale" nu sunt noi. Ele existau şi anterior adoptării OUG 46/2013 şi erau reglementate de Legea 273/2009 privind finanţele publice locale, însă nu au fost puse în aplicare până la apariţia OUG 46/2013 din cauza lipsei unei proceduri de aplicare.

Scopul declarat al OUG 46/2013 este întărirea situaţiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi sprijinirea disciplinei economico-financiare a acestora.

De la adoptarea OUG 46/2013 şi până în prezent a fost înregistrată deja prima cerere de intrare în insolvenţă a unei unităţi administrativ teritoriale, în timp ce zeci de alte primării din ţară se află într-o situaţie financiară similară.

1. Conceptul de criză financiară la nivelul unităţilor administrativ teritoriale

1.1. Criza financiară

Potrivit Ordonanţei 46/2013 criza financiară este starea patrimoniului unităţii administrativ teritoriale caracterizată prin existenţa unor dificultăţi financiare, prin lipsa acută de disponibilităţi băneşti, ce conduce la neachitarea obligaţiilor de plată, lichide şi exigibile, pe o anumită perioadă de timp. Criza financiară este prezumată în următoarele situaţii:

- în caz de neachitare a obligaţiilor de plată, lichide şi exigibile, mai vechi de 90 de zile şi care depăşesc 15% din bugetul general al unităţii administrativ-teritoriale respective, cu excepţia celor aflate în litigiu comercial; sau

- în caz de neachitare a drepturilor salariale prevăzute în bugetul local de venituri şi cheltuieli sau în bugetele instituţiilor ori serviciilor publice de interes local sau judeţean, după caz, pe o perioadă mai mare de 90 de zile de la data scadenţei;

1.2. Procedura de declarare a situaţiei de criză financiară şi pregătirea planului de redresarea financiară

Situaţia de criză financiară poate fi sesizată de orice persoană interesată (dintre cele menţionate de Legea 273/2006 a finanţelor publice locale) la direcţia generală a finanţelor publice judeţene sau a municipiului Bucureşti şi la ordonatorul principal de credite al unităţii administrativ teritoriale ce se afla în situaţia de criză.

În termen de 30 de zile de la sesizarea situaţiei de criză financiară, ordonatorul principal de credite al unităţii administrativ teritoriale este obligat să furnizeze situaţia economico-financiară şi concluzia sa de încadrare sau de neîncadrare în situaţia de criză financiară.

În termen de cinci zile de la constatarea situaţiei de criză financiară, ordonatorul principal de credite (primarul, sau preşedintele consiliului judeţean, după caz) va convoca, autoritatea deliberativă (consiliul local sau consiliul judeţean al unităţii administrativ teritoriale) şi va sesiza direcţia generală a finanţelor publice judeţene sau a municipiului Bucureşti.

Autoritatea deliberativă ia act de existenţa situaţiei de criză financiară prin adoptarea unei hotărâri şi mandatează ordonatorul principal de credite (primarul, sau după caz, preşedintele consiliului judeţean) pentru a elabora un plan de redresare financiară.

În termen de cinci zile lucrătoare de la data adoptării hotărârii, prin ordin al prefectului, se constituie comitetul pentru situaţii de criză financiară, iar ordonatorul de credite solicită înregistrarea crizei financiare în Registrul local al situaţiilor de criză financiară a unităţilor administrative-teritoriale. Acest Registru local se actualizează permanent şi se publică pe pagina de internet a Ministerului Finanţelor Publice.

Planul de redresare financiară trebuie pregătit de către ordonatorul principal de credite, împreună cu ceilalţi membrii ai comitetului pentru situaţii de criză financiară, într-un termen de maxim 30 de zile de la data adoptării hotărârii prin care a fost declarată situaţia de criză. Planul trebuie avizat de către camera de conturi teritorială. Versiunea finală a planului de redresare financiară se aproba prin hotărârea autorităţii deliberative.

Planul de redresare financiară va cuprinde, printre altele: măsuri care să asigure prestarea serviciilor publice esenţiale de către autorităţile administraţiei publice locale pe durata aplicării planului, măsuri de creşterea gradului de colectare a veniturilor proprii, precum şi de generare de venituri suplimentare, de reducere a cheltuielior, de restructurare cu privire la organizare şi gestionarea aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean şi al serviciilor şi instituţiilor publice etc.

Pe perioada implementării planului de redresare financiară, ordonatorul principal de credite nu va putea să realizeze anumite tipuri de acţiuni fără aprobarea prealabilă a autorităţii deliberative şi fără avizul consultativ al comitetului pentru situaţii de criză financiară, cum ar fi: luarea unor decizii care să conducă la creşterea obligaţiilor financiare, înfiinţarea de noi servicii publice sau instituţii, angajarea de personal suplimentar, plata oricăror obligaţii financiare contractate şi necuprinse în planul de redresare financiară, împrumutarea de fonduri, cu excepţia împrumuturilor de refinanţare, etc.

1.3. Încetarea crizei financiare

Autoritatea deliberativă va adopta o hotărâre prin care va declara încetarea situaţiei de criză financiară în următoarele cazuri:

- dacă criteriile pentru care este prezumată situaţia de criză financiară nu s-au mai evidenţiat timp de 180 de zile calendaristice;

- dacă sunt îndeplinite criteriile pentru declararea stării de insolvenţă.

2. Insolvenţa unităţilor administrativ teritoriale

2.1. Insolvenţa unităţilor administrative teritoriale

OUG 46/2013 defineşte insolvenţa unităţilor administrativ teritoriale într-o manieră similară cu starea de criză financiară, singurele diferenţe constând în vechimea şi valoarea creanţelor raportate la bugetul general al unităţilor administrativ teritoriale, după cum urmează:

- neachitarea obligaţiilor de plată, lichide şi exigibile, mai vechi de 120 de zile şi care depăşesc 50% din bugetul general al unităţii administrativ- teritoriale, fără a se lua în calcul cele aflate în litigiu comercial; sau

- neachitarea drepturilor salariale izvorâte din raporturile de muncă şi prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli, pe o perioadă mai mare de 120 de zile de la data scadenţei.

2.2. Deschiderea procedurii insolvenţei împotriva unităţilor administrativ teritoriale şi consecinţele ei

Spre deosebire de declararea crizei financiare, intrarea în insolvenţă se va putea cere atât de primar sau preşedintele consiliului judeţean, cât şi de creditori. Ţinând cont de pragul impus de lege - 50% din bugetul general al unităţii administrativ teritoriale, este greu de crezut că un singur creditor va putea solicita deschiderea insolvenţei, acest lucru fiind însă posibil pentru un grup de creditori.

În termen de cinci zile lucrătoare de la data deschiderii procedurii insolvenţei de către judecătorul sindic, ordonatorul de credite solicită înregistrarea unităţii administrative teritoriale în Registrul local al situaţiilor de insolvenţă a unităţilor administrative teritoriale.

Principalii participanţi la procedura insolovenţei unităţilor administrative teritoriale sunt ordonatorul principal de credite, autorităţile deliberative, instanţele judecătoreşti, judecătorul- sindic, adunarea creditorilor, comitetul creditorilor şi administratorul judiciar.

Printre principalele efecte ale deschiderii procedurii insolvenţei se numără următoarele:

 suspendarea tuturor acţiunilor judiciare sau extrajudiciare pentru realizarea creanţelor asupra unităţii administrativ-teritoriale, începând cu data deschiderii procedurii;

 suspendarea termenelor de prescripţie a acţiunilor judiciare sau extrajudiciare pentru realizarea creanţelor creditorilor împotriva unităţii administrativ-teritoriale. Termenele vor reîncepe să curgă după 30 de zile de la închiderea procedurii de insolvenţă;

 începând cu data deschiderii procedurii se suspendă de drept şi curgerea dobânzilor, majorărilor sau penalităţilor de orice fel aferente creanţelor născute anterior şi ulterior deschiderii procedurii şi negarantate cu ipotecă, gaj sau altă garanţie reală mobiliară ori drept de retenţie de orice fel sau părţilor negarantate din creanţele garantate cu astfel de garanţii.

Procedura insolvenţei reglementată de OUG 46/2013 este de cele mai multe ori similară cu procedura insolvenţei societăţilor comerciale, reglementată de Legea 85/2006, principalele diferenţe rezultând din specificul situaţiei unităţilor administrativ teritoriale care desfăşoară activităţi de interes public şi care, din această cauză, nu pot fi radiate şi nici nu pot intra în faliment.

Planul de redresare va fi pregătit de către administratorul judiciar împreună cu ordonatorul principal de credite şi va fi supus avizării direcţiei generale a finanţelor publice judeţene şi a camerei de conturi teritoriale, urmând să fie supus ulterior aprobării autorităţii deliberative. Modul de aprobare al planului de redresare este mult mai complicat decât în cazul societăţilor comerciale, situaţie care va duce în final la îngreunarea şi întârzierea procesului de recuperare a datoriilor de către creditori.

Un capitol distinct al planului de redresare este alcătuit din planul de achitare a debitelor către creditori care va fi negociat de către administratorul judiciar cu creditorii.

Planul de redresare poate defavoriza unele creanţe, poate prelungi data scadenţelor şi poate modifica rata dobânzii, penalităţile sau oricare alte clauze din cuprinsul contractului ori al celorlalte izvoare ale obligaţiilor unităţii administrativ-teritoriale. Executarea planului de redresare se poate întinde pe o perioadă de maxim de trei ani calculaţi de la data admiterii planului.

În cazul în care planul de achitare a debitelor către creditori stipulează rambursarea a mai puţin de 100% din datorii, administratorul judiciar are obligaţia să se asigure că unitatea administrativ-teritoriala respectă prevederile din planul de redresare şi că au fost luate toate măsurile necesare pentru maximizarea veniturilor şi reducerea cheltuielilor. În acest sens este necesar ca toate bunurile din domeniul privat al unităţii administrativ - teritoriale care nu sunt folosite pentru furnizarea serviciilor publice esenţiale să fi fost vândute, concesionate, închiriate, lichidate şi să se ia măsuri pentru reorganizarea compartimentelor din structura aparatului de specialitate al primarului sau consiliului judeţean, şi din instituţiile sau serviciile publice de interes local sau judeţean, finanţate integral sau parţial prin subvenţii de la bugetul local.

În scopul creşterii valorii patrimoniului unităţii administrativ- teritoriale, administratorul poate să propună consiliului local rezilierea sau denunţarea unilaterală a oricărui contract, a închirierilor neexpirate sau a altor contracte pe termen lung, atâta timp cât aceste contracte nu sunt executate în totalitate de către toate părţile implicate şi nu pot fi executate în cadrul planului de redresare.

Şi în cazul situaţiilor de insolvenţă, OUG 46/2013 impune restricţii similare cu cele reglementate în cazul declanşării unei situaţii de criză financiară.

2.3. Procedura de închidere a insolvenţei

Încetarea stării de insolvenţă intervine în momentul în care nu mai sunt îndeplinite condiţiile stării de insolvenţă a unităţii administrativ- teritoriale, prin pronunţarea, de către judecătorul-sindic a unei hotărâri de închidere a procedurii, chiar dacă nu au fost stinse toate creanţele cuprinse în planul de redresare. Restul creanţelor nestinse în procedura de insolvenţă vor fi cuprinse în planul de redresare a stării de criză financiară.

Ca şi consecinţă a încetării stării de insolvenţă, într-un termen de 30 de zile de la închiderea procedurii de insolvenţă, vor reîncepe să curgă termenele de prescripţie a acţiunilor judiciare sau extrajudiciare pentru realizarea creanţelor creditorilor împotriva unităţii administrativ- teritoriale.

Aşa cum am arătat anterior, executarea planului de redresare se poate întinde pe o perioadă de maxim trei ani calculaţi de la data admiterii planului. Legea nu prevede însă şi posibilitatea extinderii acestui termen şi nici nu reglementează situaţia în care, la expirarea termenului de trei ani, unitatea administrativ teritorială se află în continuare în stare de insolvenţă.

3. Răspunderea patrimonială, contravenţională sau penală a celor care au contribuit la declanşarea stării de insolvenţă

La cererea administratorului judiciar, judecătorul sindic poate dispune ca persoanele vinovate de ajungerea în starea de insolvenţă să suporte, din patrimoniul propriu, partea din datorii pentru care sunt responsabile. Astfel de persoane vinovate ar fi cele implicate în administrarea activităţii unităţii administrativ-teritoriale, care au folosit bani publici în scopuri personale, au comis falsuri contabile, au declarat dispărute documente contabile sau nu au respectat legislaţia în vigoare cu privire la completarea registrelor contabile, au decis, din interes personal, continuarea unei activităţi care a dus la insolvenţă, au efectuat plata unor datorii către un anumit creditor, în detrimentul altor creditori, în decurs de 120 de zile, anterior introducerii cererii de deschidere a procedurii de insolvenţă, etc.

Pe lângă răspunderea patrimonială, aceste persoane pot fi, de asemenea, supuse şi răspunderii penale şi disciplinare. Neintroducerea, sau introducerea tardivă de către ordonatorul principal de credite a cererii de deschidere a procedurii de insolvenţă se pedepseşte cu închisoarea de la trei luni la un an sau cu amendă.

4. Câteva concluzii

Dacă în cazul societăţilor comerciale, insolvenţa de drept comun pare să vină în special în sprijinul creditorilor şi are drept scop principal recuperarea creanţelor acestora, procedura reglementată de OUG 46/2013 pare a aduce mai multe avantaje decât dezavantaje unităţilor administrativ teritoriale. Măsurile luate în urma deschiderii procedurii insolvenţei urmăresc redresarea situaţiei financiare a unităţii administrativ teritoriale, chiar dacă asta înseamnă micşorarea datoriilor faţă de creditori, prin reeşalonarea sau chiar ştergerea lor. Din momentul deschiderii procedurii, unităţile administrativ teritoriale nu mai acumulează penalităţi şi dobânzi pentru creanţele restante şi nu mai pot fi executate silit. Creditorii, pe de altă parte, se pot alege cu reducerea creanţelor total sau parţial şi nu îşi vor putea executa silit, în mod individual, debitorul.

Şi locuitorii unităţii administrativ teritoriale ar putea fi afectati de intrarea în insolvenţă, în special din cauza reducerilor de personal, dar şi prin posibila instituire de taxe şi impozite suplimentare. Unitatea administrativ teritorială nu îşi va înceta însă activitatea, iar serviciile publice esenţiale vor fi în continuare furnizate către cetăţeni.