Urbanism Consideraţii cu privire la prelungirea valabilităţii planurilor generale de urbanism

Madalina Fildan, Senior Associate PeliFilip

Într-un articol anterior1 ne refeream la problema expirării planurilor generale de urbanism (in continuare "PUG") şi a posibilităţii de extindere a acestora, în contextul posibilei adoptări a legii de aprobare a Ordonanţei de Urgenţă nr. 7/2011 pentru modificarea şi comple­tarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismului ("OUG 7").

Legea de aprobare a OUG 7/2011 nu a fost adoptată, dezbaterile cu privire la textul sau fiind încă în progres. În schimb, la finalul anului 2012 a fost adoptată Ordonanţa de Urgenţă nr. 85/2012 pentru modificarea alin. (13) al art. 46 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul ("OUG 85"). Modificările aduse de OUG 85 privesc problema expirării şi extinderii termenelor de valabilitate ale planurilor urbanistice generale.

Având în vedere caracterul derogatoriu al anumitor norme care reglementează posibilităţile de prelungire a PUG-urilor, cuprinse atât în OUG 7 cât şi în OUG 85, considerăm utilă o privire mai in detaliu asupra acestei chestiuni.

Context legislativ

Legea 350/2001 prevede obligaţia fiecărei unităţi administrativ teritoriale de a întocmi şi aproba un PUG, care se actualizează periodic la cel mult 10 ani. Consecinţa nerespectării acestei obligaţii este drastică: emiterea autorizaţiilor de construire/desfiinţare este suspendată.

Deşi legea prevede această importantă consecinţă, normele erau, până la începutul anului 2011, deficitare cu privire la posibilitatea unităţilor teritorial-administrative de a prelungi termenul de valabilitate al PUG-urilor.

OUG 7 a adus completările necesare, stabilind o procedură de prelungire: cu 18 luni înaintea expirării termenului de valabilitate al unui PUG, la notificarea arhitectului şef, primarul unităţii teritorial-administrative are obligaţia de a sesiza consiliul local, de a iniţia procedura de achiziţie a serviciilor de actualizare a PUG-ului şi procedura de prelungire a acestuia. În formularea iniţială a acestui text de lege, termenul maxim de prelungire era de 2 ani de la data depăşirii termenului de valabilitate.

Completări şi norme derogatorii în OUG 7

Deşi completările aduse de OUG 7 cu privire la posibilitatea prelungirii unui PUG erau necesare, acestea erau ineficiente în privinţa planurilor deja expirate sau care urmau să expire în mai puţin de 18 luni de la intrarea în vigoare a ordonanţei.

La momentul adoptării OUG 7, problema acestei categorii de planuri generale de urbanism era semnificativă inclusiv în considerarea numărului mare de astfel de cazuri. Preambulul OUG 7 constată că în această situaţie erau, la începutul anului 2011, 41% din unităţile teritorial-administrative. Cu alte cuvinte, în aproape jumătate din localităţile din România, procesul de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare era (sau, conform rigorilor legii, ar fi trebuit să fie) suspendat.

În încercarea de a debloca această situaţie cu potenţiale consecinţe grave, OUG 7 a edictat câteva norme derogatorii faţă de procedura de prelungire a planurilor generale de urbanism, reglementată prin modificările aduse Legii 350/2001.

Reglementarea derogatorie a făcut distincţia între două categorii de situaţii.

Prima includea planuri generale de urbanism expirate la data intrării în vigoare a OUG 7, dar pentru care a fost iniţiată procedura de achiziţie a serviciilor privind elaborarea/ actuali­zarea acestora. Pentru acestea, soluţia legislativă aleasă a fost de a permite prelungirea cu un termen de maximum 2 ani de la publicarea OUG 7 (adică până cel mult pe 11 februarie 2013).

Cea de-a doua categorie includea planuri generale de urbanism, dar pentru care nu au fost iniţiate procedurile de achiziţie a serviciilor de elaborare/actualizare a acestora, precum şi planurile generale de urbanism care urmau să expire în mai puţin de 18 luni. În cazul acestora, era permisă prelungirea, conform procedurilor general aplicabile prevăzute de Legea 350/2011, "cu reducerea corespunzătoare a termenului de notificare." Deci, în aceste situaţii, prelungirea presupunea parcurgerea etapelor reglementate de Legea 350/2001 (notificarea arhitectului şef, sesizarea consiliului local de către primar, iniţierea procedurilor de achiziţie publică şi de prelungire a termenului de valabilitate) şi respectarea perioadei maxime de prelungire de 2 ani de la expirarea termenului de valabilitate al planului respectiv.

Soluţia legislativă aleasă în cazul acestei a doua categorii de planuri pare a avea un câmp de aplicare relativ restrâns, având în vedere perioada maximă de prelungire calculată, conform textului Legii 350/2011 în vigoare la acel moment, de la data expirării termenului de valabilitate al planului. Spre exemplu, în cazul unui plan urbanistic general expirat în ianuarie 2009, prelungirea posibilă conform Legii 350/2011 ar fi fost până în ianuarie 2011, data anterioară intrării în OUG 7/2011. Cu alte cuvinte, orice plan expirat anterior datei de 11 februarie 2009 nu ar mai fi putut beneficia de prevederile redate mai sus.

De asemenea, faptul că norma mai sus menţionată nu precizează în mod expres că în câmpul său de aplicare intră planurile expirate la data intrării sale în vigoare şi faptul că aceeaşi normă omite să indice expres care este momentul de referinţă faţă de care se apreciază că planul general de urbanism urmează să expire în mai puţin de 18 luni sunt de natură să îngreuneze înţelegerea şi aplicarea sa corectă.

Modificări şi norme derogatorii în OUG 85

Gradul şi rata de suces a implementării normelor derogatorii de favoarea încluse în OUG 7 nu au fost satisfăcătoare. Preambulul OUG 85 publicată în 13 decembrie 2012 constată că "42% din localităţle urbane şi rurale au planuri de urbanism expirate". Este vorba, deci, nu de o diminuare, ci de o creştere faţă de procentul de 41% raportat la începutul anului 2011. Se precizează, de asemenea, că doar 25% din localităţile urbane şi rurale au prelungit termenele de valabilitate ale planurilor generale de urbanism.

Procentele sunt descurajante, dar OUG 85 este menită să ofere o nouă gură de aer autorităţilor publice locale cu competenţe în elaborarea şi aprobarea planurilor generale de urbanism.

În primul rând, OUG 85 modifică prevederile generale ale Legii 350/2011 cu privire la termenul maxim pentru care poate fi prelungit un PUG, care creşte de la 2 la 3 ani. Cu privire la data de la care începe să curgă termenul de 3 ani al prelungirii, textul modificat al legii nu mai conţine referirea la data expirării respectivului plan, fără să fie totuşi indicat un al termen de referinţă. Din păcate, această modificare poate da naştere, din nou, unor interpretări diferite la nivelul unităţilor teritorial-administrative.

În al doilea rând, OUG 85 conţine o normă dero­gatorie, conform căreia termenul de valabilitate al planurilor generale de urbanism elaborate şi aprobate până în anul 2003, indiferent dacă pentru acestea a fost sau nu iniţiată procedura de elaborare/actualizare, poate fi prelungit, dar nu mai mult de 30 decembrie 2015.

Această normă derogatorie ridică la rândul său o serie de întrebări, care derivă din modalitatea deficitară de redactare a acesteia.

Prin comparaţie, textele derogatorii incluse în OUG 7 indicau în mod specific că se aplică planurilor generale de urbanism al căror termen de valabilitate a expirat. O precizare asemănătoare lipseşte din textul OUG 85. Având în vedere caracterul de excepţie al normei din OUG 85 şi faptul că excepţiile trebuie interpretate în sens strict, s-ar putea concluziona că această normă este aplicabilă doar planurilor de urbanism în vigoare. Totuşi, cumularea acestei condiţii cu condiţia expres prevăzută de OUG 85 (respectiv planuri de urbanism elaborate şi adoptate până în anul 2003) ar restrange în mod semnificativ câmpul de aplicare al ordonanţei, contravenind astfel scopurilor acesteia descrise în preambulul său. Din nou, ar fi fost de dorit ca astfel de aspecte să fie reglementate de o manieră cât mai clară, pentru a reduce posibilitatea unor interpretări contradictorii.

De asemenea, OUG 85 omite să trateze şi să ofere o soluţie legislativă unei alte situaţii de fapt, des întâlnite în practică. Au existat numeroase cazuri în care autorităţile publice locale, în ciuda interdicţiei prevăzute de lege, au emis autorizaţii de construire/desfiinţare după data expirării perioadei de valabilitate a planurilor generale de urbanism aplicabile în localităţile respective.

Faptul că nici OUG 7 nici OUG 85 nu oferă o soluţie legislativă şi pentru aceste numeroase situaţii de fapt creează o diferenţă de tratament juridic inechitabilă.

Un exemplu ipotetic poate fi edificator:

Dacă un PUG adoptat în 2000 şi care a expirat în 2010 este prelungit în cursul anului 2013 până în 30 decembrie 2015, autorizaţiile de construire emise în perioada dintre data adoptării hotărârii de prelungire şi data expirării prelungirii pot fi considerate valabil emise.

În schimb, autorizaţiile de construire emise între data expirării termenului iniţial de valabilitate (în ipoteza noastră, în 2010) şi data adoptării hotărârii de prelungire (adică, după 13 decembrie 2012, data intrării în vigoare a OUG 85), legalitatea acestora poate fi contestată în justiţie, în baza unor argumente formale, fără ca circumstanţele aprobării acestor autorizaţii să fie în mod substanţial diferite de cele ale aprobării primului tip de autorizaţii din exemplul nostru.

Ar fi fost important şi benefic ca o soluţie legislativă care să asigure, în măsura posibilă, uniformitatea de tratament juridic pentru cele două, situaţii să fie găsită şi implementată.

În loc de concluzii

Deşi atât OUG 7 cât şi OUG 85 au în vedere adoptarea unor soluţii rezonabile pentru situaţii de posibil blocaj în domeniul urbanistic şi al autorizării lucrărilor de construire/ desfiinţare, modalitatea de legiferare şi soluţiile oferite sunt într-o măsură criticabile şi incomplete. Este rolul autorităţilor cu competenţe legislative de a evita crearea situaţiilor în care cei care trebuie să respecte şi să aplice legea (investitori sau autorităţi publice) sunt prinşi în labirintul interpretărilor legale sau al soluţiilor legislative incomplete.

De asemenea, având în vedere rezultatele mai puţin decât satis­făcătoare ale implementării prevederilor OUG 7, ar fi just să se determine dacă acordarea, din nou, a posibilităţii de a aduce la viaţă acte administrative expirate reprezintă un mod eficient de abordare a problemei şi dacă o mai mare responsabilizare a autorităţilor publice locale nu ar putea fi un element complementar în rezolvarea acesteia.